《石油天然气管道保护法》的实施，为保护管道设施安全，维护国家能源安全和公共安全提供了法律保障。长庆油田公司依据法律规定解决了管道保护日常管理中的诸多矛盾和问题，保障了企业的安全运行。但随着油田的快速发展和管道建设里程不断增长，一些新的矛盾和问题又随之产生，给法律的实施带来各种挑战。

存在问题。

（1）集输管道在建设规划阶段不具备报批条件。管道保护法第十二条规定“管道企业应当根据全国管道发展规划编制管道建设规划，并将管道建设规划确定的管道建设选线方案报送拟建管道所在地县级以上地方人民政府城乡规划主管部门审核；经审核符合城乡规划的，应当依法纳入当地城乡规划。”该条规定适用于长输管道，对于油气田集输管道很难实施。作为油气田开发配套设施，管道建设要依据开发部署确定。以长庆油田为例，油气田产能建设边勘探边开发，集输管道建设规划侧重于整体开发方案，管道路由无法事先确定，难以做到提前报批。

（2）管道建设用地补偿政策亟需完善。管道保护法第十四条第二款规定“依法建设的管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地，影响土地使用的，管道企业应当按照管道建设时土地的用途给予补偿。”但该条款规定过于原则，一直无法得到有效落实，损害了土地权利人的实际利益，容易引发工农矛盾纠纷。例如，长庆油田第二输油处管理庆咸、铁西、马惠、姬白等10条输油管道，全长1242公里，管道途经区域60%为林地，40%为农田，管道上方农田以种植小麦、玉米等农作物为主，部分种植苹果树。因受管道热力、管道沉降影响，管道上方水毁、农作物减产现象时常发生。

（3）与其他法律法规存在矛盾。管道保护法第三十条规定，管道线路中心线两侧各5米地域范围内，禁止种植乔木、灌木、藤类等深根植物，禁止修建水产养殖场、建温室、建家畜棚圈等。而《民法典》第三百三十一条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”。由于相关法律之间存在矛盾，当发生侵害管道事件时，相关方往往会依据《民法典》等进行抗辩，给管道安全保护工作带来阻力，也影响到企地、企群关系。

（4）管道保护相关技术规范不够完善。管道保护法在第三十一条规定，管道及管道附属设施周边修建人员密集建筑物其距离应当符合国家技术规范的强制性要求。但国家至今没有出台相应的技术规范，使该项规定很难得到准确理解和执行。

原因分析。

（1）未区别集输管道和长输管道建设特点。管道保护法第十二条主要考虑了油气长输管道建设周期长、前期论证充分、规划路由较细致等特点，一般来说具备编制规划和报送规划路由的条件。但集输管道由于其服务油田开发的属性，大多为“当年打井、当年投产”的建设模式，管道分布范围主要取决于井位，且距离短、数量多。因此在施工图完成后才能确定具体路由。

（2）管道建设用地补偿标准尚未明确。目前管道建设补偿是按照临时用地政策对土地、青苗和附着物等损失给予一次性补偿费用，并未考虑管道长期运行对土地造成的实际影响。在生产运行过程中经常因管道保护而发生土地使用者与企业之间的摩擦，由于补偿不到位，致使纠纷不断且难以协调解决。

（3）法律缺乏系统性和兼容性。管道保护法第三十条规定对于保障管道安全和公共安全是完全必要的，也是法律的核心条款，但如何处理好与其他相关法律之间的关系，对于解决可能由此产生的矛盾缺乏有效的指导意见。

（4）法律缺少配套细则和规范。管道保护法颁布以来一直没有制定细则，也缺少相关技术规范的支撑。第十三条和第三十一条均提出要执行国家技术规范的强制性要求，但至今相关国家技术规范没有出台，造成管道周边近距离规划建设无法可依，管道高后果区不断增加，加大了公共安全风险。

具体建议。

（1）完善油气田集输管道路由报审规定。由于油气田集输管道与长输管道在规划选线上存在较大差别，在规划阶段因难以确定具体路由而无法报批。因此，建议对第十二条规定进行修订，按照油气长输管道和油气田集输管道分别提出报审要求。

（2）完善管道通过用地补偿相关规定。研究制定与第十四条用地补偿机制相配套的实施办法，确定不同区段管道保护用地范围，改变管道临时用地性质为永久征地一次性补偿，补偿标准与当地标准相衔接。

（3）保持管道保护法与其他法律的一致性。加强法律之间的系统性和兼容性，重新审定第三十条等条款的禁止性规定，在有效保障管道安全运行的前提下，尽量缩小对他人土地使用的限制，减少不必要矛盾，以取得公众对管道保护工作的支持。

（4）完善相关工程设计技术规范。开展相关安全技术研究，按照保障管道安全及建构筑物安全和节约用地的原则，尽快制定国家相关技术规范，明确可供操作的保护距离标准。

来源：《管道保护》2023年第1期（总第68期）

作者：李崇奇